Barbara Banasiak, Krzysztof Kaczmarek

Jak wiele państwa na rynku pracy?
(Koncepcja funkcjonowania)

I. Wstęp

W ciągu ostatnich trzech lat – bez szczególnego wyłączania miesięcy kończących ubiegły rok – został zakwestionowany profesjonalizm kilkudziesięciu tysięcy ludzi zajmujących się od ponad dziesięciu lat rynkiem pracy. Poszczególne państwa zmieniają swoje publiczne służby tak, jak zmieniają się ich zadania, z wielu jednak względów unikają rewolucji. W sytuacji, w której obecnie jesteśmy, instytucjonalny system obsługi rynku pracy jest jedynym narzędziem, do którego sprawności może odwoływać się ustawodawca.
Gdy narzędzie to, zamiast zachowania aktywności zostaje sprowadzone do roli dystrybutora środków i poczekalni na cudowne zdarzenia, tracą na tym nie tylko rządzący ale całe społeczeństwo. Obawiam się poważnie, że znowu jesteśmy w 1990 roku, kiedy bez pieniędzy, budynków, sprzętu komputerowego i jednolitych procedur, borykaliśmy się ze stale narastającym bezrobociem. Jakoś z tego wyszliśmy. Wtedy, a teraz?
Rachunek jest prosty: nawet jeżeli koniunktura na to pozwoli,znaczące zmniejszanie poziomu bezrobocia rozpocznie się nie wcześniej, niż za rok - półtora.* Do tego czasu kolejne dziesiątki tysięcy ludzi wejdą w bezrobocie długookresowe, tracąc resztki szans na podjęcie pracy. Być może – jak rzecze Ryffkin – nie jest to zdarzenie szczególnie niepokojące, bo popyt na siłę roboczą i tak się zmniejsza. Powstaje jednak pytanie, dlaczego te miejsca pracy, które jeszcze istnieją, mają być zajmowane przez innych? A tak zapewne stanie się, gdy zaprzestaniemy działań wokół rzeczywistych problemów, koncentrując się na pobieżnych zabiegach i łatwych receptach.
Dwa miliony obywateli bez należytego wykształcenia i półtora miliona długotrwale bezrobotnych to liczby, które powinny dać do myślenia z dwóch co najmniej powodów. Jeżeli to prawda, to mamy do czynienia nie tylko z problemem ale wręcz z klęską społeczną, jeżeli natomiast nie – to znaczy, że wszystko, co w tej sprawie robimy nie ma większego sensu, bo ani nie wiemy dla kogo, ani po co. Kto ma to sprawdzić? Powiatowe urzędy pracy bez pieniędzy, rozłożone na łopatki służby regionalne? Utrzymywanie tego stanu nieświadomości kosztuje nas zapewne znacznie więcej niż cały system urzędów pracy. Rynek pracy jest elementem polityki społecznej, rozważania o zasadach polityki społecznej są rozważaniami o ustroju państwa. Rozważanie problemów rynku pracy jest zatem także dyskusją ustrojową, która musi się odbywać bez żadnej przerwy. Brak jakiejkolwiek poważnej rozmowy na ten temat jest ostatnio dojmujący.
Obserwacje, które posłużyły do opracowania tej propozycji były czynione na wszystkich poziomach obsługi rynku pracy. Jeżeli można im w tym miejscu coś zarzucić, to być może zbytnie przywiązanie do poczucia misji, którą ustalaliśmy u początków działalności systemu. To ten rodzaj odpowiedzialności, która każe pamiętać, że na tyle tylko jesteśmy wielcy, na ile inni – od nas zależni - mają zaufanie do tego, co czynimy w ich imieniu. Traktowanie tych obowiązków jako koniunkturalnych zabiegów w postaci przenoszenia zadań i odpowiedzialności z jednej półki na drugą, nie jest zajęciem ludzi szlachetnych – jak z pewnością powiedziałby Konfucjusz.
Tytuł całości jest parafrazą pytania, które pojawiło się wiele lat temu – u początków naszej reformy ustrojowej, na jesieni 1990 roku – przy okazji dyskusji, toczonej przez najtęższe autorytety, historyków i prawników-konstytucjonalistów. Zadawane wówczas brzmiało: "Ile państwa w państwie?" Dyskusja choć była tak ważną, zamarła, a brak jednoznacznej odpowiedzi towarzyszy nam od tamtego czasu i odciska się piętnem na wszystkich poczynaniach w dziedzinie polityki społecznej.
Wracając do profesjonalizmu. Ten tekst powstał dla tych, którym doskwiera obecna sytuacja, i z którymi nie będziemy wieść sporu o to, czy w ogóle coś robić, a jedynie o to, jak. Może być traktowany jako prowokacja, zaproszenie do dyskusji, chęć wyrażenia niepokoju z powodu cofania się tego wszystkiego, co jeszcze cztery lata temu sprawiało, że byliśmy wśród najlepszych w Europie.
Celem, jedynym właściwie, było zaproponowanie rozwiązania, które przywróciłoby równowagę instytucjonalną na rynku pracy. Dlaczego jest to takie ważne, wyjaśniamy dalej. Czyni to sam tekst nazbyt może rozległym ale trzeba brać pod uwagę i to, że może być czytany przez kogoś, kto właśnie wczoraj zasilił nasze szeregi.

II. Mity i błędy

Rynek pracy nie jest bytem niezależnym, ani nie podlega samoregulacji. Często to, co się na nim dzieje jest wynikiem procesów i przedsięwzięć podejmowanych w wielu dziedzinach, nie mających zda się żadnego bezpośredniego związku z bezrobociem i zatrudnieniem. Rozumienie tych procesów i umiejętne przewidywanie skutków drobnych nawet zmian jest wielką sztuką. Wadliwa polityka na rynku pracy prowadzi do zaniku konkurencyjności społeczeństwa jako takiego i do jego deprecjonowania w świecie. Myślenie o rynku pracy jak o czymś prostym i podlegającym łatwej regulacji jest pokłosiem naszej przeszłości, w której dekret zastępował myślenie.
Innym pokutującym błędem jest wiara we wzrost gospodarczy i wspieranie zatrudnienia jako czynniki zmniejszające poziom bezrobocia. Tymczasem, to zmniejszenie może nastąpić w takim tylko przypadku, gdy kierowane do pracy osoby bezrobotne odpowiadają warunkom pracodawcy na poziomie tak wysokim, że w krótkim czasie mogą stać się w pełni produktywnymi pracownikami.
Wiemy, że to niemożliwe. Ułatwianie pracodawcom zatrudniania nowych pracowników prowadzi raczej do pogłębiania luki pomiędzy kwalifikacjami pożądanymi i możliwymi do kupienia na rynku pracy. Wiemy, że w ciągu 10 kolejnych lat pojawia się na świecie około 80% nowych technologii, wymagających całkowicie nowej wiedzy, a tej pojawia się w tym samym czasie nie więcej niż 20%. Konsekwencje są dramatyczne, a skoro nie ustrzegły się ich państwa znacznie bogatsze i aktywniejsze w polityce społecznej – w tym Stany Zjednoczone – jak zapewnimy powrót do zatrudnienia osobom bezrobotnym, które mało, że niedouczone to pozostają znaczny czas poza możliwościami uzupełniania wiedzy zawodowej?
Mit trzeci, to przedsiębiorczość dobra na wszystko. Otóż nie. Firmy, które właśnie powstała nie można zaliczać do sukcesów. Sukcesem jest dopiero jej przeżycie i rozwój. Specjaliści zajmujący się wspieraniem przedsiębiorczości wiedzą doskonale (żal, że tylko oni), że w ciągu pierwszych trzech lat funkcjonowania pozostaje na rynku około 30% pierwotnie utworzonych firm. Wskaźnik ten można podwyższyć tylko poprzez właściwe wspieranie tych już istniejących oraz propagowanie idei przedsiębiorczości od poziomu niemal żłobka. Brak należytego wsparcia kończy się w większości przypadków bezrobociem podejmujących działalność gospodarczą, a nie utworzeniem trwałych miejsc pracy.
Mit czwarty i ostatni: bezrobociem należy się zajmować tylko tam gdzie jest, to znaczy w urzędach pracy. Nic bardziej mylnego: bezrobocie jest wynikiem dekoniunktury tylko w wymiarze ogólnym. W wymiarze indywidualnym jest to wynik: braku kwalifikacji, wyrastania w nieodpowiednim środowisku, chodzenia do nieodpowiedniej szkoły etc. w tej samej mierze, co jako pochodna braku miejsc pracy. Jak wskazują badania amerykańskie, warunki do stania się bezrobotnym pojawiają się już na poziomie przedszkola.

III. Dlaczego państwo?

Konieczność szerokiej interwencji w całym obszarze związanym z rynkiem pracy, to nie komunikat ani wynik rozważań na poziomie akademickim – to twarda rzeczywistość, z którą już raz zderzyliśmy się boleśnie dwanaście lat temu.
Pozostawianie rynku pracy bez interwencji na poziomie kraju sprowadza nas na bardzo niski szczebel możliwości. Przekrój bezrobocia, jego struktury i wielkość, a także oddziaływanie społeczne powodzeń bądź niepowodzeń Państwa na rynku pracy powodują, że misja służb zatrudnienia musi być realizowana ze szczególną starannością.
Bezrobocie nie jest zjawiskiem złym samym w sobie lub takim, którego daje się uniknąć – ani jedno, ani drugie. Rzecz w tym, czy postaramy się oddziaływanie bezrobocia ograniczyć w taki sposób, aby dotykało tylko na krótko i tylko tych, którzy mają wyraźne braki w kwalifikacjach.
Rynek pracy jest obszarem wymiany kwalifikacji na miejsca pracy ale obowiązujące na nim warunki nie zawsze pozwalają traktować go jako rynek sensu stricto. Powodem do takiego stwierdzenia są pewne zaburzenia związane z obszarami bezrobocia. W przypadku czystej wymiany mamy po kolei: dwóch kontrahentów, negocjacje i kontrakt. Rynek pracy wprawdzie pozwala i na takie transakcje, jednak w szerszym zakresie są one niemożliwe z przyczyny ułomności jednej ze strony przyszłej umowy.
Dostrzega to ustawodawca, stanowiąc w art. 65 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że (cyt.) "Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych".
Rolą Państwa jest zatem dopilnowanie aby wszystkie podmioty miały identyczne szanse w korzystaniu z dobrodziejstw rynku. Osoby bezrobotne są z całą pewnością ułomne z powodu niedostosowania kwalifikacji, zapaści woli działania, braku wiedzy i niedostatku informacji, a pracodawcy mają tę przewagę, że – na ogół – posiadają większe zasoby i nie niczego muszą .
Z tego właśnie wynika postulat interwencji i na tym kończą się argumenty.

IV. Jak to robią w Unii Europejskiej

Argumentem, o którym w Polsce mówi się znacznie mniej jest, że pozbawienie osoby bezrobotnej pomocy jest nie tylko skazaniem pojedynczej osoby na niebyt społeczny i na zablokowanie dróg rozwoju. Upośledzeniu ulega także całe społeczeństwo, które zostaje pozbawione pożytków płynących z pracy jednostki, a jest jednocześnie przymuszone do bezzwrotnego łożenia na jej utrzymanie. Zdanie to jest krótkim wyłożeniem podstaw polityki społecznej realizowanej na rynku pracy przez wszystkie rozwinięte kraje świata, a w szczególności przez najbliższych nam partnerów – kraje członkowskie Unii Europejskiej. Rzecz w tym, że harmonijny rozwój nie polega wyłącznie na odbieraniu bogatym i rozdawaniu biednym.
Władza nad Unijnym rynkiem pracy została wielokrotnie podzielona: Wspólnota Europejska jest obszarem w znacznej części zarządzanym przez wyposażony w odpowiednio szerokie kompetencje samorząd lokalny. Poważny (w wielu sprawach decydujący), głos mają organizacje pracodawców, wielką i ciągle rosnącą rolę odgrywają organizacje pozarządowe, a rząd centralny utrzymuje kontrolę nad funduszami.
Państwo jednak ustawia się w pozycji najwyższego arbitra, kontrolującego węzłowe zagadnienia. W każdym przypadku jest to zapewnienie równych szans i kontrola wydatków ze środków publicznych, podlegających szczególnemu nadzorowi. Większość obowiązków związanych z nadzorem realizowana jest poprzez stosowanie bardzo precyzyjnie opisanych i ściśle stosowanych procedur. Przede wszystkim cały system nastawiony jest na wzmacnianie jakości a nie ilości podejmowanych działań. Kompetencje poszczególnych partnerów zostały określone i rozgraniczone. W każdym przypadku podejmowania decyzji, która może zmienić układ sił na rynku pracy, wymagana jest zgoda wszystkich stron. Zgodę tę uzyskuje się poprzez negocjacje prowadzone w ramach rad różnego szczebla.
W toku ewolucji – zanim doszło do ustanowienia współczesnych rozwiązań – krystalizował się standard postępowania, zapewniający właściwy poziom kontroli nad wydatkowanie środków publicznych z jednoczesnym zachowaniem możliwości stanowienia własnych reguł przez społeczności lokalne. W dzisiejszym kształcie jest to system programów i realizowanych w ich ramach projektów lokalnych oraz szerokich negocjacji prowadzonych od chwili powstania koncepcji aż do ostatecznego zaakceptowania przez partnerów.
Szczególną cechą realizacji programów i projektów jest rozdzielenie – na każdym poziomie – zarządzania finansami od zarządzania zagadnieniami merytorycznymi. Ma to przebieg taki, że żadna ze ścieżek finansowania nie krzyżuje się – ani poprzez instytucje ani osoby – ze ścieżkami realizacji poszczególnych zadań. W szczegółach sprawa jest bardzo skomplikowana przez złożone procedury, jednak instytucjonalnie znacznie prostsza i czytelna dla wszystkich uczestników.
Mamy więc taki obraz: naród określa strategię, państwo pilnuje programu narodowego i kontroluje wydatki ze środków publicznych, społeczności lokalne ustalają (to jest negocjują) swoje własne projekty w ramach programu narodowego. Wprowadzenie tego wątku do rozmyślań nad funkcjonowaniem rynku pracy w Polsce nie może budzić zastrzeżeń. Pozostaje jeszcze jedna kwestia.
Publiczne służby zatrudnienia Unii Europejskiej dążą do unifikacji swoich działań i najściślejszej współpracy – zgodnie z linią rozwoju Wspólnoty. Dzisiaj współpracują w ramach rozbudowanego systemu, kształcą najwyższej klasy doradców-pośredników, niebawem będą jednością. Nasi sąsiedzi (Czesi, Słowacy, Węgrzy, Słoweńcy...) niczego nie zburzyli i w zasadzie bez zmiany jednego urzędu mogą dołączyć do tego systemu, my nie. Dlaczego jest to takie istotne? Dlatego, że wsparcie funduszy strukturalnych wymaga negocjowania programów działań od poziomu lokalnego do krajowego. Podołać powstającym w ten sposób wyzwaniom może jedynie naprawdę bardzo sprawna i mocno skoordynowana organizacja obsługi rynku pracy.

V. Propozycja rozwiązań w zakresie obsługi rynku pracy

A. Podstawa

Postulaty: wypełniania swojej roli przez państwo, uzyskiwania efektywności finansowej i skuteczności merytorycznej, ustanowienia i respektowania negocjacyjnego systemu dochodzenia do społecznie akceptowanych rozwiązań w postaci programów narodowych i regionalnych, stworzenie systemu wzajemnego wspierania dążeń i uzyskania postępu w rozwoju społecznym, wymagają (między innymi) nad wyraz sprawnego aparatu obsługującego rynek pracy.
Osią przedstawianej propozycji jest przekonanie o konieczności powrotu państwa na regionalne rynki pracy, które wymagają zintegrowania wokół programów krajowych oraz skoordynowania działań zaplanowanych w tym zakresie przez społeczności lokalne. Ponaddwuletni brak takiej integracji i koordynacji zaowocował coraz powszechniejszym zamykaniem się granic poszczególnych powiatów i wieloma niekorzystnymi zjawiskami w zakresie mało efektywnego aplikowania – coraz mniejszych zresztą – środków.
Problem leży w tym, że pomimo widocznych wad obecnego rozwiązania nie można się cofnąć, bo zakwestionowalibyśmy zasadę samorządności społeczności lokalnych – i z tego samego powodu nie ma także możliwości transformacji wewnątrz istniejącego modelu.
Rozwiązanie w postaci powrotu wojewódzkich urzędów pracy do administracji rządowej wydaje się być najodpowiedniejszą i najmniej kosztowną propozycją, ograniczającą do minimum okresy przejściowe i zachowującą naczelną zasadę rozdzielania zarządzania programami od zarządzania ich finansowaniem. Pozwala także na stosunkowo szybkie zorganizowanie rynku pracy bez odbierania czegokolwiek i komukolwiek. Raczej dokłada się w nim wagi i odpowiedzialności samorządowi regionalnemu, a od lokalnego wymaga większej operatywności. Pozostałe elementy propozycji są już tylko naturalną konsekwencją przyjęcia tego podstawowego założenia.
Projekt wspiera się na czterech nienaruszalnych zasadach: (1) trwałej niezależności samorządu i lokalnych sił społecznych w stanowieniu lokalnej polityki i ustalaniu własnych definicji zagrożeń, (2) silnej reprezentacji państwa w dziedzinach wymagających szczególnych rozwiązań, (3) negocjowaniu polityki rynku pracy na wszystkich szczeblach zarządzania oraz (4) koordynacji programów w ramach regionu jako obszaru dającego geograficznie i gospodarczo najlepsze możliwości wpływania na rynek pracy. Cała konstrukcja jest utrzymywana przez niezależne i powszechnie przyjęte procedury oceny i kontroli.
Do projektu nie dołączono harmonogramu dochodzenia do stanu pożądanego. Powodem jest konieczność negocjowania rozwiązań szczegółowych, które mogą zmieniać - nawet istotnie - metody i czas dochodzenia do postulowanych celów. Wydaje, że od chwili podjęcia decyzji i uchwalenia ustawy przejściowej do zrealizowanie wszystkich etapów organizowania struktur minie około 2-3 lat. Długość tego okresu będzie w mniejszym lub większym stopniu uzależniona od woli negocjowania poszczególnych propozycji przez zainteresowane strony.
Pewnym barierami, których przezwyciężenie będzie wymagało daleko posuniętej woli godzenia wszystkich interesów w jednym programie działania, są widoczne partykularyzmy w traktowaniu problemów wynikających z bezrobocia oraz konieczność realizacji dochodzenia do rozwiązań końcowych bez przerywania funkcjonowania obecnych. Należy sądzić, że są to najsłabsze miejsce przyszłego harmonogramu wdrożeń.
Handicapem jest powszechna – jak się zdaje – akceptacja Narodowej strategii wzrostu zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich oraz metody realizacji (ciągle jeszcze ułomnej, ale jednak istniejącej), którą są narodowe plany działania. Tym, czego naprawdę brakuje, jest konsekwencja w ich wdrażaniu. Siłę natomiast może stanowić zbliżenie propozycji do rozwiązań europejskich, otwarcie struktur rynku pracy na zmianę i rozwój oraz sprowadzenie regulacji prawnych na właściwe poziomy podejmowania decyzji. Szczególne znaczenie ma to w przypadku obecnej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, której konstrukcja i stopień komplikacji czynią mało czytelną i powodującą rozliczne problemy interpretacyjne.
Znacznie zyskuje także komunikacja społeczna, która przenosi problemy na coraz wyższy poziom negocjacji – poprzez rady rynku pracy - z zachowaniem pełnej reprezentatywności. System negocjowania problemu na poziomie, na którym możliwe jest jego rozwiązanie, a nie odwoływanie się do poziomów wyższych jest także jedną z zasad podtrzymywania wysokiej jakości działania.
Naczelny postulat maksymalnej ekonomiczności projekt spełnia także poprzez to, że w małym stopniu wywołuje zmiany w istniejącym systemie prawnym, domagając się jedynie jego uporządkowania w wyniku podzielenia obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu na kilka niezależnych aktów prawnych.
W skrócie: zakłada się, że zarządzanie programami regionalnymi pozostaje przy samorządzie, zarządzanie finansami jest domeną rządową, usługi o charakterze pierwszej pomocy (rejestrowanie, ustalanie uprawnień, diagnozowanie problemów, aktywizowanie lokalnego rynku i bezrobotnych) realizują powiatowe urzędy pracy, usługi złożone i wymagające wysokiej specjalizacji realizują agencje rządowe (centra informacji, filie wojewódzkich urzędów pracy). Załączone schematy ukazują proponowane przepływy.

B. Główne założenia do proponowanego modelu

Odporność na manipulacje, otwartość na zmiany. Uniezależnienia mechanizmów polityki rynku pracy i publicznych służb zatrudnienia od koniunktury, tzn. od zmian w poziomie finansowania urzędów pracy wywołanych przez bieżące oszczędności etatowe jest absolutną koniecznością.
Bez względu na podporządkowanie organizacyjne służby zatrudnienia muszą być w pełni zdefiniowane aby mogły być skuteczne, produktywne i konkurencyjne. Określamy tu liczebność, pożądany poziom profesjonalizmu i wykształcenia kadry oraz niezbędne na to środki, a także zajmowane miejsce i pełnione funkcje na poszczególnych szczeblach administracji zajmowane przez jednostki organizacyjne publicznych służb zatrudnienia. Powinno to zapewnić zarówno wysoką jakość działania, jak podstawy to ciągłego rozwoju organizacji i jej urzędników.
Rzeczywiste partnerstwo w ustalaniu i realizowaniu polityki lokalnej, regionalnej i krajowej przez wszystkich zainteresowanych oraz w taki sposób, aby możliwe było współdziałanie podejmowane w dowolnym momencie na rzecz dowolnego wspólnego celu. Mieszczą się w tym zarówno konsultacje i negocjacje społeczne jak planowanie i elastyczność w aplikowaniu środków oraz wzajemne wspomaganie się przez służby zatrudnienia różnych szczebli i różnych administracji.
Jednolitość działania w wytyczaniu wspólnych celów i procedur prowadzących do wysokiego poziomu efektywności w zapobieganiu zdefiniowanym zjawiskom na rynku pracy. Znajdzie się tutaj także element ciągłej oceny punktu, w którym znajduje się organizacja i ustalanie planów rozwoju.
Efektywność wydatkowania środków publicznych, wynikająca z dwóch aspektów: krajowego (albo ogólnego) wymogu oszczędnego gospodarowania środkami i europejskiego, który związany jest z dostępem do funduszy strukturalnych Unii Europejskiej tym szerszym, im wyższa jest efektywność aplikacji.

C. Niezbędne warunki polityczne

Politykę rynku pracy ustala rząd na podstawie Konstytucji i ustaw, zawierając ją w narodowej strategii zatrudnienia i koordynując z wieloletnimi narodowymi planami działania i krajowymi programami rynku pracy. Strategia jest przyjmowana przez Parlament, programy narodowe i plany działania są wynikiem porozumienia zawieranego przez zainteresowane siły społeczne od poziomu lokalnego. Dojście do spójnego z samorządami określenia strategii i programów jest również częścią tej polityki.
Rząd wyznacza kierunki i horyzonty polityki oraz koordynuje jej realizację. Do tego celu dysponuje dwiema odrębnymi strukturami zarządzającymi finansami i programami. Zasada rozdzielenia funkcji zarządzania i finansowania jest fundamentem sprawności działania całego układu. Przez sprawność rozumie się tutaj nie tylko jakość samych rozwiązań ale także efektywność finansową.
Przy rządzie pozostaje kontrola całego obrotu finansowego – od ustalenia zasad, poprzez procedury aż do kontroli ostatecznej, po zakończeniu programu. Programy i projekty zawierają różne narzędzia kontrolne, które są tam wprowadzane właśnie na skutek działania procedur, o których mowa wyżej.
Polityka aktywizacji rynku pracy opiera się na programach, na które przewiduje się środki w budżecie państwa, a nie na aktywnych formach, które jedynie stanowią element oprzyrządowania tych programów. Programy zapisane są w narodowych planach działania na odpowiednie okresy czasu, a realizowane są poprzez szczegółowe projekty.
Polityka aktywizacji i kształt programów narodowych jest negocjowany w Krajowej Radzie Rynku Pracy. Polityka w zakresie osłon socjalnych określana jest w odrębnie.
Regionalna polityka rynku pracy opiera się na opracowaniu własnej strategii, włączeniu do niej użytecznych elementów programów krajowych oraz zaproponowaniu programów własnych dla całego regionu. Programy regionalne, tak jak udział regionu w programach krajowych jest negocjowany w radzie rynku pracy.
Lokalna polityka rynku pracy skupia się na realizacji programów własnych oraz projektów współfinansowanych w ramach zamierzeń regionalnych.
Funkcje i zadania realizowane na każdym poziomie obsługi rynku pracy określone są w definicji systemu zawartej w ustawie.
Rady rynku pracy powstają od lokalnych do Krajowej, w tej kolejności grupują przedstawicieli społeczności wszystkich szczebli. W radzie regionalnej zasiadają przedstawiciele rad lokalnych regionu, w radzie krajowej – przedstawiciele rad regionalnych.

VI. Szczegóły funkcjonowania modelu

Poniżej przedstawione są możliwe do przewidzenia rozwiązania organizacyjne – tak jak to wynika z opisanych założeń oraz doświadczenia publicznych służb zatrudnienia rozwiniętych krajów świata, a także uzyskanych w ciągu ostatniego dziesięciolecia w naszym kraju. Wydaje się, że doświadczenie to jest wystarczającym argumentem ale, gdyby to było konieczne, znajdzie się kilka innych. Zamieszczone w tekście schematy stanowią ilustrację całości.

A. Uwarunkowania prawne

Stan istniejący
Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... + około 30 rozporządzeń różnej rangi

Stan pożądany
Poniższy zestaw przepisów wynika, tak jak poprzedzające go wywody, z wniosków wyciągniętych z niedobrych doświadczeń zbieranych w ciągu długich lat obserwowania nieustannego manipulowania ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która została ostatecznie doprowadzona do stanu, w którym rozeznają się nieliczni tylko specjaliści – i to, niestety, nie jest przesada.
Uproszczenie całego systemu można uzyskać tylko w jeden sposób: dokładnie rozdzielając funkcje w poszczególnych normach. Podstawą wydaję się być rozdzielenie dzisiejszej ustawy na dwie wyraźne części: jedną, dotyczącą tylko aktywizacji i drugą – obejmującą wyłącznie świadczenia z tytułu bezrobocia.
Wydaje się także, że przepisy poświęcone aktywizacji rynku pracy powinny być także podzielone, tym razem na trzy części: (1) politykę rynku pracy – w tym Strategię ..., (2) obsługę rynku,wraz z definicją publicznych służb zatrudnienia, zasadami partnerstwa rynku pracy etc., (3) zasady wspierania osób bezrobotnych, z narzędziami, standardami, procedurami etc. Całość powinna być poprzedzona ustawą na okres przejściowy, opisującą zasady dochodzenia do rozwiązania docelowego. Przykłady zawartości poniżej.
1. Ustawa na okres przejściowy: (1) Definicja okresu przejściowego (terminy, etapy, uwarunkowania), (2) Harmonogram wprowadzania zmian, (3) Zakres i zasięg obowiązywania przepisów, zasady zastępowania starych przez nowe.
2. Ustawa o instytucjonalnej obsłudze rynku pracy: (1) Definicja publicznych służb zatrudnienia i zapis ich misji, (2) Schemat ideowy organizacji obsługi rynku pracy ze wskazaniem poziomu i zakresu odpowiedzialności, (3) Ustrój urzędów, (4) Zakres, sposób i źródła finansowania administracji pracy, (5) Pragmatyka służbowa i procedury działania pracowników służb zatrudnienia (6) Podział kompetencji pomiędzy administrację pracy zarządzaną przez rząd i przez władze samorządowe różnych szczebli.
3. Ustawa o krajowej polityce rynku pracy: (1) Opis roli, funkcji i kompetencji organów Państwa w stanowieniu i realizowaniu polityki rynku pracy na wszystkich poziomach zarządzania, (2) Opis roli, funkcji i kompetencji organizacji społecznych, (3) Opis zasad i form wpływania na rynek pracy (w tym: (a) programy krajowe i zasady ich ustanawiania, (b) programy regionalne, ich rola i zasady ustanawiania, (c) projekty lokalne, rola , funkcje i zasady weryfikowania ich przydatności), (4) Narodowa Strategia Zatrudnienia jako wieloletni plan działania na rynku pracy, (5) Zarządzanie programami oraz projektami na wszystkich szczeblach, (6) Zarządzanie finansowaniem programów.
4. Ustawa o wspomaganiu osób bezrobotnych i poszukujących pracy: (1) Prawa i obowiązki osób bezrobotnych i poszukujących pracy, (2) Zasady ustalania uprawnień do korzystania z ustawy, (3) Standardy usług świadczonych osobom bezrobotnym i poszukującym pracy, (4) Definicje i standardy stosowania narzędzi wspomagania (w tym: (a) pośrednictwa, (b) poradnictwa i doradztwa, (c) pośrednictwa międzynarodowego).
5. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów o Narodowym Planie Działania: (1) Rola i zadania NPD, zasady realizacji, cele i procedury, obowiązki partnerów, etc., (2) Opis odpowiedzialności i kompetencji resortów w realizacji polityki rynku pracy.
B. Rozkład funkcji według poziomów zarządzania, schematy ideowe
Poziom krajowy
Parlament: Przyjmuje i nowelizuje ustawy rynku pracy, uchwala Narodową Strategię Zatrudnienia. Przyjmuje ustawę budżetową oraz zatwierdza zasady wieloletnich planów finansowania przedsięwzięć na rynku pracy.
Rząd:
Rada Ministrów: Przyjmuje do realizacji projekt Narodowej Strategii Zatrudnienia. Negocjuje (w ramach Krajowej Rady Rynku Pracy): * zestaw krajowych programów rynku pracy, * propozycje rozwiązań funkcjonalnych wraz z podziałem kompetencji i * zasady współfinansowania rynku pracy przez państwo i partnerów. Wydaje rozporządzenie o narodowym planie działania. Przyjmuje zasady koordynowania środków przeznaczanych na aktywizację rynku pracy
Minister Finansów: Kontroluje: finansowanie programów rynku pracy, finansowanie programów aktywizacji rynków lokalnych, funkcjonowanie funduszu osłon socjalnych. Ustala zasady i procedury obrotu środkami finansowymi.
Minister Pracy: Nadzoruje proces przemian związanych z rozwiązaniami unijnymi. Ustala standardy usług. Nadzoruje pracę Krajowej Agencji Zatrudnienia. Ocenia wyniki realizacji programów krajowych i centralnych
Krajowa Agencja Zatrudnienia (równoważna jednostka organizacyjna): Wspomaga Ministra Pracy w zakresie prac analityczno-badawczych, koncepcyjnych i projektowych związanych z realizacją polityki rynku pracy. Opracowuje – na zlecenie - projekty założeń realizacyjnych do programów i pozostałych przedsięwzięć podejmowanych na rynku pracy. Gromadzi i przechowuje informacje o programach rynku pracy i ich wynikach. Prowadzi ośrodek prac statystycznych. Opracowuje i ocenia – na zlecenie – propozycje interpretacji istniejących i zapisy przyszłych rozwiązań prawnych wkraczających w obszar rynku pracy. Prowadzi pośrednictwo międzynarodowe. Nadzoruje realizację usług (kontroluje zgodność ze standardami). Zarządza programami krajowymi i centralnymi (uruchamianymi z poziomu Rządu). Wspomaga metodycznie i instruktażowo funkcjonowanie instytucji rynku pracy.
Krajowa Rada Rynku Pracy: Gromadzi przedstawicieli regionalnych rad rynku pracy i przedstawicieli Rządu dla negocjowania kształtu polityki rynku pracy, łącznie z postulowaniem zawartości Narodowej Strategii Zatrudnienia, Narodowego Planu Działania i programów krajowych oraz treści ustaw w zakresie związanym z realizacją Strategii i Narodowego Planu Działania.
Poziom regionalny
Wojewoda: Zarządza w imieniu Ministra Finansów finansami rynku pracy (koordynuje i kontroluje wydatki na programy oraz świadczenia). Nadzoruje – przy współpracy Wojewódzkiej Agencji Zatrudnienia – finansowanie projektów lokalnych. Uczestniczy w spotkaniach Regionalnej Rady Rynku Pracy jako przedstawiciel strony rządowej.
Wojewódzka Agencja Zatrudnienia: Zarządza programami krajowymi realizowanymi na obszarze regionu. Wspomaga metodycznie i instruktażowo funkcjonowanie regionalnych instytucji rynku pracy. Negocjuje cele i treści projektów zgłaszanych do finansowania w ramach programów krajowych. Nadzoruje pracę lokalnych agencji zatrudnienia. Uczestniczy w spotkaniach Regionalnej Rady Rynku Pracy jako ekspert strony rządowej w zakresie programów i usług rynku pracy.
Regionalna Rada Rynku Pracy: Gromadzi przedstawicieli sił społecznych regionu w postaci reprezentantów lokalnych rad rynku pracy oraz instytucji i organizacji regionalnych mających rzeczywisty wpływ na rynek pracy. Negocjuje kształt polityki rynku pracy do poziomu ustalenia zawartości programów regionalnych i ich relacji do programów krajowych. Deleguje swojego przedstawiciela do Krajowej Rady Rynku Pracy.
Samorząd Regionalny: Negocjuje (w ramach rady rynku pracy) z przedstawicielami samorządów lokalnych cele krótkoterminowych planów działań na regionalnym rynku pracy. Zarządza programami regionalnymi. Współuczestniczy w procedurach finansowania świadczeń (plany, przepływy).
Poziom lokalny
Powiatowy Urząd Pracy: Obsługuje osoby bezrobotne w części związanej z ustaleniami i realizacją praw do świadczeń i pierwszej pomocy na rynku pracy. Wypłaca świadczenia. Diagnozuje problemy osób bezrobotnych według rodzajów niezbędnej pomocy (poradnictwo, pośrednictwo, szkolenia przystosowawcze, subsydiowane miejsca pracy etc.), kieruje do odrębnych procedur osoby wymagające szczególnego postępowania (usług specjalistycznych). Inicjuje lokalne programy aktywizujące rynek pracy.
(Rządowa) Lokalna Agencja Zatrudnienia: Zarządza finansowaniem lokalnych projektów rynku pracy. Oferuje osobom bezrobotnym usługi specjalistyczne – doradztwo, testy, złożone szkolenia. Zajmuje się bezrobotnymi z problemami niemożliwymi do rozwiązania w ramach pierwszej pomocy.
Lokalna Rada Rynku Pracy: Gromadzi przedstawicieli samorządu powiatowego i samorządów gminnych oraz reprezentantów lokalnych sił społecznych, stowarzyszeń i zrzeszeń, instytucji i organizacji mających rzeczywisty wpływ na lokalny rynek pracy. Negocjuje kształt polityki rynku pracy do poziomu ustalenia uczestniczenia w programach regionalnych oraz postulowanej zawartości projektów lokalnych. Deleguje swojego przedstawiciela do regionalnej rady rynku pracy.
Samorząd lokalny: Powiatowy: buduje lokalne sieci współpracy pracodawców, samorządu i organizacji pozarządowych, zarządza urzędem pracy. Gminny (przedstawicielstwo): współuczestniczy w kształtowaniu polityki rynku pracy poprzez uczestnictwo w lokalnej radzie rynku pracy.